本文通过对长江上游重要生态屏障（重庆段）山水林田湖草生态保护修复国家工程试点项目的梳理，分析总结了该项目的系统布局、典型做法、实施成效，并对科学推进国土空间生态修复进行了思考，提出了相关建议。

  李萍,司洪涛,彭小东.城市山水林田湖草ECO修复的重庆探索[J].中国土地，2022(8):17-20.

  重庆市地处长江上游和三峡库区腹心地带，生态资源丰富、生态地位重要、生态责任重大。“十三五”期间，重庆在中心城区“两江四山”交汇地区实施长江上游重要生态屏障（重庆段）山水林田湖草生态保护修复国家工程试点。

  工程试点区位于中心城区“一岛两江三谷四山”区域（一岛，即广阳岛；两江，即长江、嘉陵江；三谷，即缙云山与中梁山之间的西部槽谷、中梁山与铜锣山之间的中部宽谷，铜锣山与明月山之间的东部槽谷；四山，即缙云山、中梁山、铜锣山、明月山），处于长江、嘉陵江汇入三峡库区的咽喉部位，是影响长江母亲河、三峡库区生态环境安全的重要闸口，是筑牢长江上游重要生态屏障的关键地带，其生态保护修复对整个长江流域生态保护修复有着非常强的带动性和示范性。区域山地—江河生态系统特征明显，涉及缙云山、中梁山、铜锣山、明月山等4条平行山岭和长江、嘉陵江及21条主要次级河流，山地、江河、森林、田地、湖泊、湿地等约占82%，具有修复治理类型多、样本种类全、典型性强等鲜明特点。

  工程试点以习生态文明思想为指导，牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，开展山上山下、地上地下及流域上下游整体保护、系统修复、综合治理，从全局谋划一域、以一域服务全局。按照“三年示范、五年推开、谋划2035年”的总体思路，突出“山为骨、水为脉，林田湖草为肌体”的布局思路，将修复“四山”受损山体和保护“两江”水环境作为重点任务，全方位、全地域、全过程地开展山水林田湖草系统治理。

  工程试点在布局和实施中注重生态保护修复的整体性和系统性，扎实推进了国土绿化行动，深化碧水、蓝天、绿地、田园、宁静“五大环保行动”，并在保护现有自然生态的基础上，加强对突出生态问题的系统修复。其中，在长江、嘉陵江交汇的平行岭谷区域系统实施了区域生态系统治理、矿山地质环境综合治理、两江沿线地质灾害防治、水环境保护和综合治理、国土绿化提升、土地整理与土壤污染修复、生物多样性保护等7大类工程，涉及58项子工程、289个具体项目，形成人与自然和谐共生的生态格局，实现“山青、水秀、林美、田良、湖净、草绿”，筑牢长江上游重要生态屏障，加快建设山清水秀美丽之地。试点成效直接惠及近千万重庆人民，给重庆这座“网红”城市增添了不少靓丽的生态名片。

  “一张图”统筹布局。以实施方案为总框架，依据“一岛两江三谷四山”地貌格局和生态功能特征，坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，按照“山为骨、水为脉，林田湖草为肌体”思路，针对试点区山体破坏、植被退化、水土流失等系列强关联性生态问题，统筹规划包括山体修复、地灾防治、水环境治理、国土绿化提升、土地整理、生物多样性保护、地下水监测等58个系统工程试点“一张图”，并与《重庆市乡村振兴战略行动计划》《重庆市城市提升行动计划》等充分对接、协同推进，开展山上山下、地上地下以及流域上下游系统修复、综合治理。

  “一盘棋”推动实施。从管理、资金、督促考核等全过程统筹推进。建立市区两级工作联席会议制度，统筹协调重大问题。充分整合自然资源、生态环境、农业农村、林业等部门专项资金，并吸引社会资产金额的投入，形成了国家资金引领、地方财政资金整合、社会资本参与的资金保障渠道。同时，将试点工作纳入市委、市政府对区县经济社会持续健康发展考核，市委改革办将生态保护修复试点工作列入全市重点改革事项，市委、市政府督查室将其作为督察督办重要内容。

  “一个平台”加强监测。为实现项目管理的全方位、科学化和精细化，重庆市充分的利用互联网+、大数据等先进的技术手段，基于二、三维地图，探索搭建了集数据收集、分析、应用、预警、展示“五位一体”的智慧监管平台，实行全过程管理。同时，开发手机应用程序与监管平台联动，由项目所在区通过定期采集、不定期巡查检查等方式，收集项目进展及现场情况，回传监管平台做分析研判，动态监管、实时预警。

  “一套制度”保障规范有序。建立“1+7”的制度体系：重庆市政府印发工程实施意见，明确试点目标、任务，确定各级责任和保障措施，奠定制度基础；同时，印发项目管理暂行办法、资金和绩效管理暂行办法、试点工作联席会议制度、试点项目巡查制度、统计月报和档案管理、项目验收指导意见等7项配套制度，形成覆盖试点组织决策、项目监管、资金使用、巡查督促、考核评估、验收归档等全流程的管理制度体系。

  “一批政策”释放改革红利。重庆市探索形成一批激励政策，激发参与各方的内生动力。一是将废弃矿坑作为城市建设弃土有回报的回收地，同时解决了建筑弃土处理难和废弃矿坑覆土难两个难题，还可将所得收入进一步用作矿山恢复治理资金，实现多重效益。二是拓展地票生态功能，按照“宜耕则耕、宜林则林”原则，推进自然保护区等重要生态功能区建设用地复垦成林地后，形成生态地票，实现价值。三是探索森林面积横向生态补偿机制，促进远郊区县森林资源资产增值，实现以试点一域带全局。四是研究出台历史遗留废弃矿山复垦指标交易办法，依托市农村土地交易所实现指标交易，吸引社会资本投入矿山生态修复，解决地方政府财政压力。

  系统解决突出生态问题。一是“四山”生态环境质量显著提升。拆除“四山”违法违规建筑复绿面积300余万平方米，治理历史遗留和关闭矿山恢复治理面积995公顷。

  二是江河湖库水质稳定达标。针对部分河道存在黑臭水体及长江、嘉陵江消落区“脏乱差”等问题，深入推动港口河道岸线治理及湖库整治工程。

  三是森林ECO更稳定。针对森林结构较单一、松材线虫害较严重的问题，大力实施退耕还林还草、植树造林、森林抚育，开展松材线虫、松墨天牛防治，累计营造林55万亩，完成病虫害防治56万亩，生物多样性得到保护。

  四是土地利用效率有效提升。针对农村土地散乱、利用率低及城市局部区域土壤污染问题，实施土地综合整治8070公顷，修复污染土地650亩，将土地整治与国土空间优化相结合，打造集乡村美学、田园民宿、文化研学为一体的美丽乡村。

  多措并举打造系列生态名片。一是规划引领，加强空间管控。广阳岛作为长江上游第一大岛，是一个相对独立的生态单元，生态要素完整，ECO脆弱敏感。2017年，广阳岛开发建设被叫停，实施科学规划和管控，限制人类开发，让岛内生态得以自我缓解休养，通过“护山、理水、营林、疏田、清湖、丰草”系统修复措施，保留了特色生态景观，修复了自然生境。

  二是挖掘特色资源，分类施策。铜锣山是重庆市重要生态涵养区和生态屏障，20世纪90年代碎石开采活动极为活跃，全面关闭后遗留下了41个废弃矿坑，形成14.87平方千米影响区，安全风险隐患突出、生态退化严重。重庆市按照“生态保育区、生态修复区、合理规划利用区”分区思路，统筹开展山上、山腰、山下系统修复，将废弃矿坑作为工业遗迹，将矿坑湖作为特色景观资源，融合周边自然、景观、区位等优势，深度挖掘利用方向，将矿坑群打造成集生态修复、科普教育、文化康养、休闲度假为一体的5A级国家旅游景区。

  三是找准根源，营造自然生态环境。跳蹬河为长江北岸一级支流，流经工业公司聚集区，两岸建筑侵占生态空间，河床萎缩、水体黑臭。“治水先治岸”，融合近自然的河道驳岸设计理念和施工工艺，采用食藻虫引导水下生态修复技术，构建“食藻虫—水下森林—水生动物—微生物”共生体系，完善水生生态系统食物网，提高水体自净效能，实现清水绿岸。

  四是近自然恢复，解锁自然之力。大渡口区小南海水泥厂废弃矿山位于中梁山山脉，石灰石开采造成地表破坏，留下十余个“疤痕”，边坡安全风险隐患突出。重庆市利用本地弃土，覆盖于已重塑地貌，以乡土树种作为优势种或建群种，混交不一样树种，由植被自我修复，建立多树种、多层次、多龄级的复合混交林。

  创新探索生态产品价值实现路径。一是提升城市品质。跳磴河综合整治项目全面消除河道黑臭水体，两岸新增生态绿化面积44万平方米，草海湾已成为亲水野趣网红新地标，实现城市品质提升及周边土地升值，沿线%，真正的完成“治理一条河，提升一座城”的目标。

  二是推动乡村振兴。重庆市将生态保护修复与巴渝民宿产业相结合，开展多方共建共治，以“巴渝民宿”平台为品牌和运营载体，以巴渝地区民居为空间载体，充分的发挥巴渝民宿土地政策、项目、资金的聚合平台作用，用好修复工程的生态景观成果和闲置土地、农房等资源，开发生态人文体验型旅游住宿服务产品，打造巴渝地区乡村传统建筑文化、农耕文化、地域特色文化和民宿文化的窗口，走特色化、差异化民宿发展之路，提供旅客乡野生活与民风民俗体验，促进了生态修复成果增值。

  三是制度创新撬动资产金额的投入。重庆市印发《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，将地票制度中的复垦类型从单一的耕地，拓展为耕地、林地、草地等类型，将更多的资源和资本引导到自然生态保护和修复上。同时，印发《重庆市实施横向生态补偿 提高森林覆盖率工作方案（试行）》，对完成森林覆盖率目标确有困难的地区，允许其购买森林面积指标，用于本地区森林覆盖率目标值的计算，让保护生态的地区得到补偿，并探索建立了基于森林覆盖率指标交易的生态产品价值实现机制，形成了区域间生态保护与经济发展的良性循环。

  截至2021年年底，重庆市累计交易生态地票6168亩，交易金额超11.88亿元，累计达成森林指标横向交易面积31.66万亩，交易金额7.92亿元。

  实施山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，须打破行政区划、部门管理、行业管理和生态要素等之间的界限，统筹考虑各要素保护需求，健全生态环境和自然资源管理体制机制，推进ECO整体保护、综合治理、系统修复。结合重庆市在国家工程试点实施中遇到的一些问题，从处理问题、确保工作延续性的方面出发，坚持制度创新，紧抓关键“整合”，在政策、责任、资金、标准等方面系统谋划，确保生态修复规范高效有序开展。

  加快推进“1+N”国土空间生态保护修复规划编制，以规划引领项目整体布局和系统实施。针对在国家工程试点实施前期因缺少规划指引，个别项目在布局和实施中存在交叉重叠、难以统筹的问题，重庆市依托国家工程试点，探索出市、区县级生态保护修复专项规划编制重点和路径，印发省级国土空间生态保护修复规划，全面启动市内区各县级生态保护修复规划编制，打破生态保护修复中的行政区划、部门管理、行业分割和生态要素等之间的界限，科学确定项目布局、任务和时序，分区、分片、分年度滚动实施。

  探索制定符合地域实际的生态保护修复标准体系，确保工程设计实施科学规范。试点工程实施时，针对现行的单一行业要素的规范标准不统一，项目设计、实施受工程技术人员专业、偏好等主观影响大，缺少综合性的生态保护修复标准规范等问题，重庆依托国家工程试点出台了河流、岛屿、森林、矿山等系列生态修复工程生态效益评价技术导则，建立了重庆市矿山生态修复调查、规划设计、施工、验收等全流程的技术规范，制定了重庆首个露天矿山近自然植被恢复植物推荐指南，为落实自然恢复为主提供科学指引，未来还将持续推动近自然生态修复系列标准的制定。

  加强山水林田湖草生态保护修复动态监测和信息化应用。针对在国家工程试点实施初期，项目分散于各个行业部门、难以实现一个牵头部门动态监管的现状，重庆市创新建立了山水林田湖草生态保护修复监管平台，并根据生态修复工作的推进，逐步优化完善该监管平台的工程和数据，将“十四五”期间实施的国家山水林田湖草工程、市级山水林田湖草工程等生态修复工程纳入监管平台，布设生态保护修复工程监测点位，实时监测ECO状况和生态修复进展同步动态更新，确保生态破坏问题及时有效地发现、及时执法、及时修复。

  加强政策创新及应用，激发社会资本投入活力。针对国家试点实施时生态建设的有关产业、消费、土地、金融、税收等政策不配套，社会主体投身生态修复的积极性不高，普遍面临生态修复资金筹集难与政府支出负债重等问题，重庆积极探索拓展了生态地票政策和森林指标横向交易政策，支持以PPP（政府和社会资本合作）模式规范操作生态保护修复项目，有效地缓解了政府金钱上的压力。同时，重庆市正在持续探索拓宽生态地票使用功能、以矿山生态修复为主的社会资本参与配套激励政策等，鼓励依据国土空间规划在修复后的土地上发展生态产业，为生态修复长远发展注入活力。

  （作者李萍供职于重庆市规划和自然资源局，司洪涛、彭小东均供职于重庆地质矿产研究院）

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