政策性银行（policy lender/non-commercial bank）是指由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的不以营利为目的的专业性金融机构。实行政策性金融与商业性金融相分离，组建政策性银行，承担严格界定的政策性业务，同时实现专业银行商业化，发展商业银行，全力发展商业金融服务以适应市场经济的需要，是中国金融体制改革的一项重要内容。政策性银行不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经管工具。1994年中国政府设立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三大政策性银行，均直属国务院领导。

　　本文将针对国家开发银行和中国农业发展银行的投向、贷款审核要点及项目谋划要点进行解析，以供地方参考。

　　国开行作为中国的政策性银行之一，其资产规模之庞大、影响力之广泛，令人瞩目。而它所承担的使命更是重大：支持中国经济重点领域和薄弱环节的发展。为实现这一目标，国开行通过中长期信贷与投资等金融业务，为国民经济重大中长期发展的策略提供了坚实的资金保障。

　　2024年，国开行出台的《国家开发银行做好金融“五篇大文章”总体方案》指出，国开行将重点聚焦科技金融，绿色金融，普惠金融，养老金融，数字金融。其中，科技金融方面，重点支持科技、信息基础设施建设，围绕新质生产力支持重点产业链布局；绿色金融方面，加大对绿色基础设施、低碳领域科学技术创新、行业节能降碳、清洁能源高效利用等绿色低碳重点领域、重点项目支持力度，如EOD，源网荷储项目、复合光伏基地、抽水蓄能电站、新型电网、水运。普惠金融方面，重点支持民营做精主业，强化对农业农村基础设施建设的中长期信贷支持，积极支持乡村振兴领域重大工程，保持对脱贫地区政策支持力度不减。

　　此外，国开行将积极努力配合国家战略，贯彻国家意志。针对中央化债要求，国开行热情参加地方政府化债工作，根据财新周刊及彭博，河南，天津、江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北一些县市已与国开当地分行做沟通，化债方式基本为发放贷款借新还旧，或者以长期贷款置换短期贷款。

　　成立国家开发银行，初衷是缓解国家在经济建设特别是两基一支（基础设施、基础产业、支柱产业）建设面临的资金不足问题。2008年12月，国家开发银行改制为国家开发银行股份有限公司。2015年3月，国务院明确国家开发银行定位为开发性金融机构。

　　(三)办理有关的外国政府和国际金融组织贷款的转贷，经国家批准在国外发行债券，依照国家利用外资计划筹借国际商业贷款等；

　　(四)向国家基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放政策性贷款；

　　(五)办理建设项目贷款条件评审、咨询和担保等业务。为重点建设项目物色国内外合资伙伴，提供投资机会和投资信息；

　　根据国开行职能定位，开发银行支持的领域最重要的包含：(1）基础设施、基础产业、支柱产业、公共服务和管理等经济社会持续健康发展的领域；(2）新型城镇化、城乡一体化及区域协调发展的领域；(3）传统产业转型升级和结构调整，以及节能环保、高端装备制造等提升国家竞争力的领域；(4）保障性安居工程、巩固脱贫攻坚成果、乡村振兴、助学贷款、普惠金融等增进人民福祉的领域；(5）科技、人文交流等国家战略需要的领域；(6)一带一路建设、国际产能和装备制造合作、基础设施相互连通、能源资源、中资企业走出去等国际合作领域；(7）配合国家发展需要和国家经济金融改革的相关领域；(8）符合国家发展的策略和政策导向的其他领域。

　　通过对近五年来的国开行年度报告分析来看，国开行战略大方向始终以基础设施、民生事业、区域协调发展、乡村振兴（脱贫攻坚）、技术创新、绿色发展、一带一路为主线、基础设施建设

　　基础设施领域，国开行重点围绕铁路、公路、水利、轨道交通领域进行贷款支持，2020年新增民航、新型基础设施建设与新型城镇化提质升级，2022年又增加油气产供销基础设施建设，2023年将

　　“平急两用”基础设施建设纳入贷款支持领域。在基础设施建设领域，国开行围绕交通领域重点推进高铁、高速公路、水运、码头、民航建设，在水利领域推动防洪减灾、农村供水、水生态修复项目建设，在电力领域，推动光伏、风电、核电、充电基础设施、智能电网升级改造，推动宜居城市、韧性城市、智慧城市建设，强化农村交通、生活环境、供水、电信、流通体系与公共设施建设。

　　产业体系建设方面，国开行重点围绕信息化、集成电路、生物医药、国家重点科技专项，重要领域龙头科技公司进行中长期贷款，推动产业技术升级。

　　区域协调发展方面，国开行重点围绕京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角区域一体化建设、东北老工业基地建设、黄河流域生态保护开发、中部崛起战略等，如山西省中部引黄工程，北京大兴国际机场临空经济区(廊坊区域)产城融合一期项目等在区域发展的策略中具备极其重大引擎与区域带动效应的项目。

　　国开行长期致力于农业农村发展，重点支持脱贫攻坚以及脱贫攻坚任务完成后的乡村振兴战略，推动种业振兴、设施农业及农业园区项目建设，助力农村人居环境整改治理、公共基础设施建设，助力特色产业补短板、城乡供水、全域土地综合整治、高标准农田建设。

　　国开行长期致力于以棚户区改造为代表的民生事业建设。2014年4月2日国务院召开的常务会议确定，由国家开发银行成立专门机构，重点支持棚改等相关工程建设。由国家开发银行成立专门机构，实行单独核算，采取市场化方式发行住宅金融专项债券，向邮储等金融机构和其他投资者筹资，鼓励商业银行、社保基金、保险机构等热情参加，重点用于支持棚改及城市基础设施等相关工程建设。因此，国开行在棚改工程上是重要的参与者。

　　此外，国开行支持养老、教育、医疗等民生事业发展，但自2020年开始，重点侧重于养老服务体系建设、医联体、基层医疗卫生补短板等方面。

　　国开行目前将环境、社会和治理(ESG)理念融入政策框架和管理流程,积极支持国家级生态环境导向开发(EOD)项目,在区域污染治理、生态保护修复等领域精准发力，对EOD项目、国储林项目、清洁能源和减污降碳等方面重点支持。

　　此外，国开行也将依照国家重大任务要求，适时推出贷款投向领域，如2019、2020年的脱贫攻坚，2020年的疫情防控与复工复产、2022年的金融纾困与能源保供。2024年，依照国家化债要求，国开行也在热情参加地方政府债务化解，推出债务置换产品，用中长期贷款置换城投

　　依据国开行历年发放贷款及垫款的行业分布，能够准确的看出国开行贷款主要投向交通、棚户区改造、水利、电力等资金需求大、现金流回收周期长的领域，2021年末，交通、棚户区改造两个领域贷款投向占比分别为36%和22%，到2023年末，道路运输业、棚户区改造、

　　水利、环境保护和公共设施管理业、电力、燃气及水的生产和供应城市公共交通、铁路运输业的贷款占比已达到了国开行全年贷款总额的73%，因此，国开行重点支持领域仍然为高速公路、国道以及贫穷的地方农村道路，棚户区改造，水利工程，环境治理，电力和能源产业，城市轨道交通和铁路运输。2019-2023年国开行贷款及垫款本金行业分布（%）

　　国开行贷款审核一般要根据项目制定不同的贷款审核要点，正常的情况下都要满足以下条件

　　1、借款人方面：（1）借款人或其子公司应为项目的实施主体，主营业务范围要包含项目所属领域；（2）关注实施主体是不是具备相关的必要经验和实力；（3）对涉及资源综合利用行业项目，重点对废弃物来源、废弃物解决能力和相关资源许可取得情况等进行调查。

　　2、建设内容方面：（1）优先支持列入国家或省级规划项目；（2）不同建设内容现金流可统筹调配并相互调剂，信用结构可有效共享；（3）建设内容和规模应与地方经济发展水平、实施主体债务承受能力相匹配；（4）各项建设内容应整体编制统一的可行性研究报告。

　　3、市场及财务方面：（1）资产金额来源及占比（2）企业污染治理费的市场收取情况；（3）项目收入来源、收费文件；（4）市场量价情况；（5）项目运作模式。

　　4、项目行政审批事项：（1）获得项目选址意见书（如需）；（2）核准类项目完成客户内部投资决策流程或完成核准手续；（3）完成用地预审；（4）完成环境影响评价。

　　此外，国开行对于特定领域的项目还会提出不同的侧重点，如存量资产盘活项目要着重关注（1）资产权属清晰。（2）不涉问题债务。涉及盘活的相关资产不涉及地方政府隐性债务，不存在债务纠纷，不为风险资产，具备盘活条件。（3）附属权益处置。对于拟转让资产存在由于抵押、质押、留置或别的形式产生附属义务或在先权利的，需有明确的处置方案。

　　国开行贷款很重要的一点是项目要为地方政府重点项目，纳入国家、省级工作规划内的项目进行重点优先支持。

　　如前文所述，国开行定位为开发性金融机构、国家政策性银行，其重要职能是要配合国家在基础设施、基础产业和支柱产业的大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程发放政策性贷款。因此，

　　国开行支持的项目要突出基础性、支柱性、政策性以及规模性，商业化项目、小散项目、政策未规划到的项目一般不属于国开行支持范畴。从战略重点上，国开行重点投向交通、棚改、水利、电力、生态保护等领域，兼顾养老、医疗、科学技术创新等保民生、科学技术创新类项目。（二）项目要纳入国家、省级重点规划、计划

　　政策性是国开行贷款的重要属性，甚至能够说是根本属性。因此，国开行项目一般要纳入到国家、省级政府工作规划，属于政府为促进经济社会持续健康发展、民生保障、科学技术创新、生态保护、乡村振兴、区域协调发展着力推动的大中型项目，因此，项目一般要纳入到省级政府全盘工作规划内，至少要纳入省级政府工作台账，或者是省级政府着重关注、着力推动的项目。

　　国家对国开行的开发性金融定位为市场运作为基本模式，以保本微利为原则，这就要求国开行要对借款人进行贷款审核，确保贷款能够按市场运作、实现还本付息。因此，国开行贷款项目谋划前要与当地国开行进行充分沟通，了解国开行对借款人的各项手续、财务要求，比如收费授权、资产负债率等要求；同时，也要考核项目的现金流情况，能否实现收支平衡，重点审核项目收入确认、现金流测算的合理性等。

　　中国农业发展银行（以下简称：农发行）成立于1994年，是国家出资设立、直属国务院领导、支持农业农村持续健康发展、具有独立法人地位的三大国有政策性银行之一。农发行主要以国家信用为基础，以市场为依托，筹集支农资金，支持“三农”事业发展，发挥国家战略支撑作用。经营宗旨是紧紧围绕服务国家战略，建设定位明确、功能突出、业务清晰、资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务良好、具备可持续发展能力的农业政策性银行。为了助力项目获得农发行信贷支持，本文从农发行投向领域、贷款审批流程、审核要求及申报要点等角度进行了阐述。

　　农发行投向领域主要包含棚户区改造贷款、改善农村人居环境贷款、水利建设贷款、城乡一体化贷款、生态环境建设与保护贷款、重要农产品贷款、产业化有突出贡献的公司贷款、现代农业园区贷款、农村土地流转和土地规模经营贷款、农业科学技术贷款、农业生产资料贷款、产业巩固帮扶贷款、农村流通体系建设贷款、仓储（物流）设施贷款、海洋资源开发与保护贷款、农业小企业贷款等16个方向。

　　项目单位根据项目概况，向银行提交项目简介与贷款需求申请，银行依据信贷业务投向，研判项目成熟度是不是满足贷款要求，并开展下一步工作。

　　由项目单位委托咨询公司编制项目建议书及贷款方案，主要确定项目建设规模及内容、项目投资及资产金额来源方式、贷款额度及贷款使用计划、项目资本金来源、贷款还款来源、抵押物情况等，提交银行初审，审核通过后，可进行后续工作。

　　由项目单位委托咨询公司编制《可行性研究报告》，项目单位审核通过《可行性研究报告》后，由项目单位提请银行、政府发改局等有关部门对项目《可行性研究报告》审核。银行对《可行性研究报告》做综合审查，并提出意见，咨询公司依据意见修改完善报告。

　　项目单位向政府项目审批部门（发改局/审批局）提交项目立项材料，获得相应立项批复手续（备案证/核准证）。项目立项之后，项目单位应办理土地、规划、环评等相关手续。

　　由借款人/单位向开户行客户部门提出借款申请，并提交以下资料：贷款申请书、借款人及担保人基本情况、资本金和其他资金到位方案及落实来源的证明材料、借款人在银行开立基本账户情况和原有借款还本付息以及信用记录、可行性研究报告、立项批复文件、项目建设规划、资金使用计划、本笔贷款偿还方式及偿还计划、其他一定要提交的文件和材料。具体要件执行相关文件和规定。

　　银行申请后，经初审确定贷款意向，对有意贷款的项目，按审批权限确定主评估人。主评估人对借款人的项目情况、经营状况、融资及信誉状况经营者素质、市场供求、产品价格、行业状况以及客户资金需求情况的真实性、合法性等做评估。在判断客户提供资料信息需求的基础上，结合评估人收集的其他相关信息，分析客户的偿还能力和贷款风险及收益等，通过一系列分析，判断借款人本笔贷款偿还能力和风险程度，提出贷与不贷、贷款金额、期限利率和计息方式，以及规避风险的措施等建议，形成《评估报告》。

　　银行依据项目资料和客户部门的评估报告进行合规性审查和资料完整性审查。审查的主要内容是：资料是否齐全，客户主体资格是不是合乎法律，材料是不是合规等。经过审查，提出审查意见。

　　各级行按授权或转授权审批。经有权审批行贷审委审议同意的贷款项目，提请有权审批人审批。

　　项目贷款经审批同意后，开户行在发放贷款前应对以下内容做复查：借款人条件是否发生明显的变化；评估测算的指标是否发生明显的变化；保证人、抵（质）押物是否发生了影响其担保效力的变化、是不是合乎法律有效并已落实；项目资本金是否已按约定的来源和进度到位。

　　办妥贷款手续后，开户银行根据合同的约定和项目实施进度发放贷款。（注：实行贷款使用报账制。为确保借款人按项目进度和借款合同约定用途使用借款，借款人应适时向开户行报送项目实施进度和价款支付等情况，开户行根据借款使用进度、质量和相关付款凭证等据实分批发放贷款。）

　　（资料来源：中国农业发展银行官网、中国农业发展银行贷款项目管理指引、中国农业发展银行商业性项目贷款管理办法（试行））

　　项目选择投向要做好研判，并和地方农发行做好前期交流，避免在项目投向选择时陷入“困难”模式。比如本人在实际在做的工作中，某个项目甲方前期研判选择城乡一体化投向，因未与农发行进行前期沟通，便按照相关投向完成了项目可行性研究报告的编写，后期在资金申请时由于农发行现在政策调整，对城乡一体化投向资金收窄，审核难度变大，导致项目无法通过审核，要重新选择投向并按照新方向编制可研报告，费时费力，耽误项目进度，并损失前期投入。

　　农发行贷款对项目规模有一定的要求，除了农业小企业贷款、产业巩固帮扶、重要农产品贷款和生产资料购买等产业类贷款要求较低外，其他项目倾向选择具有一定规模的可行性项目（各地方要求不一），如果单个项目不满足当地农发行贷款规模要求，可以把同类项目打包进行贷款申请。

　　：符合行政审批局立项要求及银行融资审核科目要求；（2）落实项目建设地点及土地

　　：需要明确土地利用现状、土地性质、土地取得方式，土地手续办理进度情况；（3）项目建设期及建设进度要求

　　：建设期一般1—3年，一般还本宽限期与建设期一致；（4）总投资及资金筹措

　　：自筹资金与贷款金额写清占总投资的比例，其中贷款金额应在80%以下，建议还是不要设置贷款比例为整数80%；如项目存在前期已投入资金，可计入项目总投资，作为项目资本金范围直接撬动银行贷款，前期投入资金金额需最终评估确定；（5）项目收入

　　：项目收入的确定需要有数据资料支撑；最好有下游客户的合作协议、企业现有的客户规模来确定；收入单价需要与市场行情报价做对比，差距不大时考虑单价打折或客户购货协议；总体收入需要按预测保守估计；（6）项目成本

　　：外购原材料成本需要采用公司可以提供实际数据（必要时提供签订的原材料供应协议）；人员成本需要核实；修理费比例不能高于行业中等水准、其他管理费用按照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）计算；经营成本不能低于行业中等水准；计算折旧时，固定资产折旧值应扣除增值税进项税，使用原值；土建折旧时间25—30年；设备10—15年，或按实际使用的时间折旧；摊销年限按会计准则，不能低于20年（进行土地费用摊销时，需根据土地证下发时间，计算剩余使用年数的限制，在剩余年限内进行摊销）。04

　　农发行以服务乡村振兴统揽工作全局，聚焦支持农业同乡村振兴有效衔接、农业现代化、农业农村建设、区域协调发展和生态文明建设，是各地区推动乡村振兴的重要融资渠道，用好农发行的政策资金，对推动区域经济发展、农业产业延链补链和美丽乡村建设、助力农业企业未来的发展等都有重大意义。