生态券制度是正在探索中的生态产品价值实现机制之一。生态券是一种表征ECO质量的指标，可以被量化、核算、收储以及交易等。在研究国内外生态劵相关实践的基础上，山东省邹城市为解决生态修复过程中社会资本参与不足等问题，引入生态券制度，尝试以市场化交易机制促使生态修复更有效率地实施。该制度中，政府搭建以生态券为标的物的生态产权交易平台，鼓励生态保护修复方和开发商等相关主体热情参加。制度实施的根本原则是“生态系统净零损失”，即生态保护领域的“占补平衡”。制度实施的难点在于生态券的定价，即保护绩效的成本核算。对此，邹城市采取了重置成本进行估值并在实践中应用。本文从参与主体、平台设计、交易模式、运行机制等方面介绍了邹城市生态券制度探索，为我国生态产品价值实现路径探索提供参考。

　　生态券最初是指公司为了减税而发放给员工的代金券，用于购买相应的生态产品。经过多年发展，它逐渐演变成一种代表性的生态权属交易买卖平台制度。与之类似的还有澳大利亚新南威尔士州生物银行、美国湿地缓解银行制度和德国的生态账户制度，这些都可以看作是典型的生态券制度。在这些制度的建立与发展过程中，其运营模式皆是以清晰的产权界定为前提和基础，并且有政府的有关政策的指引，由政府引导并参与，进而引导生态权属交易。

　　我国近年来也从学术层面对生态券展开了研究，比如邹朝晖等认为“生态券”是生态用地占补平衡市场化交易的媒介[1]；韩博等对基于国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计开展了研究，认为生态券制度是对生态券生产、应用、交易、评估、监测等来管理的政策体系[2]。在实践方面，山东省邹城市、江西省江阴市等地开始了生态券制度的探索。本文将重点介绍山东邹城在生态券制度实践过程中的基本思路，分析该制度在实践过程中的难点。邹城市位于山东省西南部，总面积1616km2，截至2022年，非流动人口115.2万人。邹城是我国重要的煤炭生产基地，为保障国家能源安全做出了突出的贡献，但多年的煤炭开发形成大面积塌陷区，属于典型的矿产资源枯竭型城市。邹城市采煤塌陷地面积占邹城总国土面积的78.3%，存在巨大的生态保护修复潜力与空间。邹城市近年来在生态保护修复方面已取得一定成果。例如，邹城市采煤塌陷地治理促进生态产品价值实现案例和邹城市盘活闲置古山村落打造综合旅游综合体案例，都被山东省自然资源厅列为自然资源领域生态产品价值实现典型案例。然而，邹城市和别的地方一样，面临着社会资本参与不足财政负担过重的问题。为解决这一问题，邹城市借助自然资源部生态产品价值实现试点政策，大胆创新并尝试引入生态券制度，以保护修复为核心目标，尝试通过构建生态权属交易模式，进一步盘活生态资源。

　　生态券制度通过引入市场化交易机制，将外部性内部化，激发生态补偿的内生动力，充分吸收多方资金，在处理问题的同时提高生态补偿与修复的效率。参考先行者经验并结合我国生态文明体制改革和实践现状（如全国碳交易市场、福建省南平市森林生态银行等）与邹城市真实的情况，按图1思路进行生态券制度建设。

　　生态券制度以“生态系统零净损失”为根本原则，有必要通过地方立法、部门规定等方式，规定开发者一定要采取相应的行动来抵消开发建设活动对生态系统的不良影响，实现“零净损失”后才可以获得“开工许可证”。邹城市自然资源和规划局需要在城市规划基础上确定能应用生态券的潜在区域，并在地图上明确地块的基础信息，建立监管数据库，服务于后期交易买卖平台运行。自然资源和规划局主导搭建生态券交易买卖平台（见图2），并监督交易买卖平台的设立、营建和管理。交易买卖平台以“生态券”为标的物，设计统一的标准以核算、评价以及交换。

　　邹城市生态券交易买卖平台的运营涉及多方参与协作。考虑到交易平台的公益属性，设立生态保护修复投资基金，用于支持交易买卖平台的发展，并由邹城市审计局与社会中介审计进行双重监管。邹城市农业农村局等多部门联合成立咨询委员会，并从专业角度对生态券交易买卖平台交易给予必要的监督和指导，提供业务咨询。此外，积极动员第三方特别是行业协会、环评机构、律师事务所、审计单位等来发挥作用。行业协会（或企业联合体）在制订标准、动员企业参与方面需要发挥主导作用，配合政府部门和市场主体的对接，带动第三方服务产业的发展。生态保护修复承包商、土地所有者、ECO保护者与工程建设项目开发商通过生态券交易买卖平台分别进行出售、存储与购买活动。其他政府部门对生态券交易买卖平台起到监督、协作等作用。

　　自然资源部门委托专业的环境影响评价机构，由具有环评经验的专业技术人员对生态价值做评估。一方面，开发商聘请“评估师”对项目做评估，评估师编制“生态影响评估报告”，明确工程建设项目避免和减少对生态系统产生影响的恢复方案，核算所需购买的“生态券”。评估报告获得生态券交易买卖平台认可后，开发商才可以获得工程建设项目开工审批证或土地使用证。另一方面，土地所有者或保护者聘请“评估师”，以核算其保护行动产生的“生态券”，并获得更加专业的指导。开发商与土地所有者或保护者依托生态券交易买卖平台进行生态券收储交易，交易的进行以合同文书的签署为标志，合同中需指出保护修复的现状目标、地点位置、“生态券”额度、工作计划、维护计划、监测方式、管理计划等内容。

　　邹城市生态券制度以生态权属交易作为生态产品价值实现的基本方式，服务于自然资源部门，将保护修复成果价值化、资产化。自然资源权属交易的重要前提是其本身价值的确定，自然资源核算是最基本的工具，也是推进生态权属交易的难点。但是目前关于核算的研究如郭韦杉[3]、欧阳志云[4]等的研究都有其具体的应用场景，难以直接用于生态券这种以生态资源的保护修复绩效为评价主体的核算场景。因此，在生态券制度中，邹城市采用重置成本法对生态资源价值进行核算，该方法基于底线思维，考虑了生态环境功能的恢复，可以解决当前复杂的生态资源的定价问题。

　　在生态券制度中，土地的交易价值主要包括三个部分，分别是土地本身的价值、土地上附着物的价值以及依托于土地的生态系统的价值（如公式 1所示）。如果有需要对生态系统进行污染修复的情景，需要继续叠加土壤修复的投资。

　　土地本身的价值（取决于土地类型、位置等）、土地附着物的价值（如房产、庄稼、林地等具有市场价值的产品），均采用市场法直接计算，即按照当年的市场价值进行评估。

　　（包括生态系统以及生物多样性），该制度采用重置成本法进行计算，即重新构建该生态系统或重新达到该生态服务功能所要花费的所有货币价值总额。这部分价值可以分为三个层次：恢复层成本、维护层成本与战略层成本。

　　恢复层成本主要指某生态工程的实际投入成本，其核算的关键是确定不同类型的生态系统单位面积的成本。各种类型生态系统的具体成本数据主要来自于相关行业的统计年鉴，为更加准确，成本数据可以来自调研数据或者实际工程数据。典型生态系统恢复层成本的计量方法如表1所示。

　　维护层成本主要通过生态系统恢复的时间价值来反映价值的高低。在生态修复领域，基于自然解决方案的理念，时间成本可以充分反映生态系统的复杂性，规避价值核算难的问题。维护层成本的确定需要明确两个参数，分别是年度维护成本和修复时间。

　　年度维护成本的确定：参考《基于卫星遥感数据的生态资产核算方法及其应用》一文[5]，森林、湿地和草原生态系统按恢复层比例的10%为基础进行计算。耕地的维护成本按其修复成本的20%计算。

　　草原生态系统和湿地生态系统相对森林生态系统的修复年限较短，均取1年进行计算。耕地的修复年限主要取决于具体作物种类的生长周期。在该制度中，裸地被视为城市建设用地，因此其维护成本不予考虑。

　　战略层成本主要是指该地块的机会成本，主要通过权重系数的形式体现。将邹城市内的生态系统划分为五类，分别是风景区保护地带、山体森林生态地区（河流水库+绿色廊道）、生态基质地区、城市生态板块以及塌陷生态区，分别为一级、二级、三级、四级及五级。

　　通过战略成本权重系数对地块的生态资产总价值进行适度调整，系数的取值分布如表2所示。

　　本部分以邹城太平国家湿地公园为例来验证核算的可行性。山东邹城太平国家湿地公园位于邹城市太平镇境内，属兖州煤田太平采煤区。由于开采面积大、强度高，采空区已经开始塌陷，地下水冒出，大片土地积水，使该区域成为湿地。2010年，邹城太平湿地公园被批准为山东省级湿地公园；2013年年底，其被纳入国家湿地公园试点。根据湿地公园2013-2021年土地利用解译结果与实地调研结果，湿地公园的土地利用情况如表3所示：

　　表3邹城太平国家湿地公园2013年、2021年土地利用解译结果 单位：hm2

　　另外，通过调研了解到在2013-2021年，邹城市林地的实际修复成本为9万元/hm2，而湿地为15万元/hm2。耕地面积的变化主要是由于邹城市将耕地的面积调出了湿地公园的范围。因此，湿地公园内的生态系统生态信用主要是以林地生态系统和湿地生态系统为主。本部分主要目标是核算2013-2020年生态系统的变化情况，如表4所示。

　　根据核算结果，2013-2021年，太平国家湿地公园林地和湿地的生态信用的变化总值为3494万元。实际上，从总投资量来看，近10年，邹城市在太平湿地公园投入了上亿元进行生态保护修复。但是，从实际投资的内容看，投资的项目多为建设施工类等，基于企业接受能力以及现有政策基础考虑，这核算可以为交易提供参考，即核算价格体现为指导价格。

　　考虑到邹城的自然资源现状、相关规定以及本研究的设计思路，在生态券与生态信用核算过程中需要注意以下两点：一是重点关注矿山。邹城属于煤炭开发强度较高的城市，意味着矿山生态修复是其主要的工作任务，同时，也是需要进行价值核算的重点区域。二是界定核算范围，即本核算方法适用的区域范围。凡不合理的开发利用，都是属于违法的范畴，不适用本核算方法。

　　生态券交易环节采取市场化交易模式，因此，有必要建立一些市场化交易规则，以保障市场主体正确、有序、高效地参与生态券的交易。交易规则需要明确市场参与者、交易工具、交易价格、交易范围与交易方式等。

　　生态券交易市场以生态券为主要交易工具。生态券实际交易价格由生态券交易最低保护价与市场供求关系共同决定。其交易范围最初以邹城市为主，但后期随着制度的实施可以拓展到整个山东省甚至全国。生态券通过交易平台做交易，平台将公示生态券拟出售、待出售项目的相关信息。买方通过查询生态券供给，结合占地开发项目的具体情况，购买相应数额的生态券。卖方选择有生态券需求、需要进行保护与修复的区域进行修复与补偿，出售或存储相应数额的生态券。

　　在邹城市范围内实施生态券制度并更高效地发挥其作用，离不开法律与政策的保障。未来，邹城市有必要制定有利于生态券交易平台良性发展的法律和政策，以有效支撑并保障邹城市基于生态券交易平台的生态券制度的运行与发展。

　　“资源变资产”是生态产品价值实现的重要前提，自然资源产权制度是生态券交易平台运行的根本制度保障。邹城市应结合当前自然资源产权市场的运行现状，进一步推进自然资源产权改革，不断完善自然资源产权体系，实现对自然资源产权赋能、增值。在产权清晰的基础上，要处理好所有权、承包权、使用权和经营权之间的关系。针对权属不同的自然资源，允许差异化的信用评估、信贷、交易形式，鼓励社会资本借助生态券交易平台进入生态治理领域，赋予其一定期限的使用权、地役权等产权。

　　考虑到自然资源管理以及生态券交易平台运行的复杂性，需要构建协调、统一、专业的监管机制。相关政府部门应主动发挥对生态系统保护修复效果的监管职责，并参考环境影响评价的经验教训，加大对评价机构以及对评估师信用的监管，防止在评价执行过程中出现造假行为。设计针对信托基金的政府审计和社会中介审计双重监管的监管制度。搭建数字化平台，在提高效率的同时使得相关部门可以对交易状况、补偿进度进行监管与动态跟踪，为买卖双方以及公众提供相关信息。

　　在生态券制度的政策体系基础上，邹城市应结合当前自然资源交易市场的发展状况，制定相应的配套实施细则和相关标准，进一步细化生态券市场交易规则、规范市场运行。首先，制定申报生态用地保护修复实施方案以及重大工程项目实施方案的具体要求，将“生态系统零净损失”作为基本原则。其次，制订科学、可操作性强、适用于多种生态系统的“生态系统影响评估方法”，重点研究制定基于重置成本法的生态券核算标准。最后，制定生态券发放规则与交易定价规则。生态券的核发需要注意周期性与阶段性，以保证生态修复的长期成效。

　　生态券交易平台有一定的公益属性，可以以信托基金的方式支持其建设。信托基金来源最重要的包含中央政府的专项资金；出售生态信用的获益以及社会资本、NGO以及公众捐款等。信托基金主要是为了支持生态券交易平台建设，对生态修复产业加以扶持，使保护者和修复者获得资金支持。在信托基金的管理上，可借鉴美国超级基金制度，出台“邹城生态券交易买卖平台信托基金管理办法”，明确各方权责、补偿付费义务并保障产权。

　　[2]韩博,金晓斌,孙瑞等.面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计[J].资源科学,2021,43(05):859-871.

　　[3]郭韦杉,李国平,王文涛.自然资源资产价值核算研究-以陕北佳县林木资源为例[J].干旱区资源与环境,2021,35(07):1-7.

　　[5]刘婧一,王宇飞,王梦飞,等.基于卫星遥感数据的生态资产核算方法及其应用[J].生态经济,2023,39(8):136-144.